大数据背景下如何做到财政投资项目审计监督全覆盖

全国党媒信息公共平台 阅读:90797 2020-12-11 14:02:41

来源:审计观察

通过建立项目大数据信息平台,审计人员不仅关注数据本身,还能关注数据的形成过程,并能从立体的视角去挖掘跟项目有关数据,全程、实时关注项目的运行机制与资金的流向及管理使用效果,注重重要领域和关键环节的审计监督,实现真正意义上的财政投资项目审计监督全覆盖。

政府投资项目是利用财政性资金建设实施和使用的项目,这决定了其必然处于社会公众的监督之下。近30多年来,我国政府投资项目的审计对政府投资项目建设的质量及投资资金的节约和项目产生的效果发挥了很大的作用。但由于财政投资项目本身的复杂性等原因,审计监督存在效力不足等问题,其应有的监督作用远未得到发挥。随着大数据的兴起,审计监督的难度在加大,社会公众赋予审计监督的责任也在增强,迫切需要利用具有固有高层次性、综合性职能的审计机构通过全覆盖审计监督方式来保证审计效能。

大数据给财政投资项目审计带来的挑战和机遇

数字经济的发展和大数据的兴起,给政府投资项目审计带来了很大的挑战。大数据最大的特点是海量数据,可以集结综合各种与项目有关的信息,包括项目所涉各主体的背景信息、可行性研究方案、合同、工程进度、质量、工程成本、费用控制、竣工验收投用效果、用户满意度及信息反馈情况等而形成信息数据库。通过建立信息平台,能够为各方需要提供数据来源,为项目审计监督全覆盖提供契机。这既可以全方位对项目情况进行监控,对发现的问题可随时予以发现并加以解决,还能协调各利益方的关系,保证项目保质保量完工,为社会公众提供高质量的服务。

一是大数据改进了财政投资项目审计监督全覆盖的方法。随着“大数据”“云计算”等的快速兴起,被审计单位从传统的会计信息系统和管理系统转为了更为复杂和高效的信息系统,审计人员面临的资料也开始变得更为模糊。传统的会计账簿、文件等资料无法揭示项目深层次、综合性的问题,而且以往财政投资项目的审计偏重于按项目的进程开展常规的事后审计,较少关注项目的有效性和各项目之间的整体综合效益。在大数据背景下,审计人员将不再只关注数据之间简单的因果关系,而是更多地寻找数据之间内在的关联性,深度挖掘数据直接的关系,按项目进程采用实时全程跟踪审计方式,对项目进行了更为动态的监督。此外,大数据信息共享平台可以融合多种监督资源开展全面审计,能克服抽样审计带来的弊端,提升审计的效果和效率。

二是大数据创新了财政投资项目审计监督全覆盖的思路。对财政投资项目的审计,其目标就是协调项目所涉部门之间的利益关系,防止资金流失,保证项目顺利进行。大数据背景下,审计人员可以充分利用信息化的手段,以项目为核心,以项目资金的使用为主线,按项目立项、建设、竣工投用等阶段,对财政投资资金的“去向”进行实时跟踪,从中发现问题并重点排查。同时,通过对财政投资项目的审计监督全覆盖,不仅能对项目立项阶段的科学性、可行性进行审核,还能对项目建造、实施阶段的合理性、质量保证及项目竣工投用成本费用的核算及合规、有效性等进行审计,强化项目所涉各部门之间的关联度,发现项目管理建造过程中存在的薄弱环节以及风险隐患并及时防范和处理。

三是大数据开拓了财政投资项目审计监督全覆盖的视角。以前对财政投资项目的审计主要是项目资金的安全性、经济性、效率性、效果性,随着全覆盖审计的纵深推进,审计监督“免疫系统”的作用将越发凸显。通过建立项目大数据信息平台,审计人员不仅关注数据本身,还能关注数据的形成过程,并能从立体的视角去挖掘跟项目有关数据,全程、实时关注项目的运行机制与资金的流向及管理使用效果,注重重要领域和关键环节的审计监督,实现真正意义上的财政投资项目审计监督全覆盖。

实施财政投资项目审计全覆盖的优势

根据之前政府投资项目各利益相关方的界定和多层委托代理的分析,受托经济责任在政府投资项目中被赋予更加广泛而深刻的内涵。而以往的账表导向、制度导向和风险导向审计模式,无论从广度上还是深度上都无法实现对政府投资项目受托经济责任履行情况的监督、检查和评价鉴证。基于此,审计监督全覆盖应运而生。

一是审计机构可以通过大数据信息平台实现项目全程、实时的监督,保证审计监督的效果。这是由审计的本质特征所决定的。审计的本质特征决定了其可以独立超脱的地位实现高层次的经济监督,站在更高的层面发挥经济免疫系统的功能,并且能综合地发现项目监控管理中存在的问题,围绕项目实行宏观大局管理战略。通过对项目所涉部门从立项决策到竣工投用的各个阶段,按照项目单位单项工程和各分部分项工程的工序进行监督检查,以实现各审计利益相关方以项目利益为核心的利益均衡,解决各种利益冲突。同时,通过对项目过程进行持续审计,能提高审计促进提高项目整体绩效水平的时效性。通过搭建审计信息平台,可以缩短信息传递的长度,使信息在各层级委托代理方之间迅速传递,并将问题解决在直接发生的层级之中,将问题在建设过程中得以解决,促进各层级审计利益相关方以项目利益为核心,在实现信息共享的基础上,协调高效地完成各自任务,实现有效监督。

二是审计监督部门可以通过灵活多样的审计方式介入项目建设全过程,并根据需要随时对项目进行全程跟踪。如项目立项的科学合理性和可行性进行论证审核,对项目委托代理中合同细节条款的真实、合法和有效性进行把关,以明确其权责利和界定风险;对在建项目通过全程跟踪,可随时审计其进度、工程质量及与合同的符合性及保证程度;对工程项目的验收投用、工程成本费用的结算,更可以进行全程复核监控。这是由审计的权威性和审计人员的专业性所决定的。此外,利用大数据对项目实行审计监督全覆盖,能使所有与项目有关的信息包括计划、方案、程序、成本计算等事前、事中、事后的事项均处于审计监督之列,使全面审计成为可能,能最大限度地发现项目建设中存在的问题并予以纠正,充分发挥审计监督的效果。通过审计专业人员的专业胜任能力随时发现项目建设中存在的问题,责成相关部门和单位整改,形成利益相关方之间的责任利益制衡机制,同时使审计以超脱的地位来协调各利益相关方关系,从而发挥制衡作用。

三是审计机构可以对项目的整体绩效进行监督并进行综合评价。不仅只对项目的完成情况进行审计,还能从更高的角度综合地对项目的微观、宏观,短期和长期利益,社会效益与资源的综合效益进行衡量和评价,开展绩效审计。这是由审计的地位和审计人员的专业特征所决定的,同时通过与其他专业监督部门共同形成立体式经济监督网络和监督平台以实行有效监督,实行投资项目绩效审计。其实质是一种对受托责任更深层次的考核方式,是约束和控制投资项目经济活动的效果、经济、效率性的一种特殊的监控,是从绩效的视角审计政府投资项目投资全过程的经济活动。

政府投资项目审计监督全覆盖实施路径分析

审计监督全覆盖的目的是,通过审计促进政府投资项目各审计利益相关方之间建立并履行以项目利益为核心的责权利关系制度安排,以实现各方利益均衡,保证建设项目取得最佳效果。

一是改变审计目的导向,不再局限于只站在政府、业主的角度来开展审计,应从全方位的视角来设计审计目的和服务机制,协调利害关系人的整体目标。应考虑对政府投资项目中的多层委托代理机构进行简化,从综合的视角优化协调项目所涉各部门之间的关系(这从理论和实践都需要进行长期探索),建立信息平台机制,使得信息在初始委托方与代理方之间进行直接传递,提高信息传递和利用效率,提高系统组织有序性。

二是按项目建立大数据平台,改进审计方法体系。利用大数据对项目实施审计监督全覆盖,能体现政府投资项目和政府投资项目审计目标一致性,并保证审计监督的效果,体现审计监督的权威性和严肃性。通过整合政府投资项目审计各阶段审计内容,协调审计各方意见,综合运用各种审计方法和手段,建立基于审计信息反馈系统基础上的实时审计策略调整机制,可以促进协作高效完成审计任务、实现审计目标。

三是调整审计结构,注重审计主体之间的相互合作。政府投资项目的审计主体包括各级审计机关、社会审计组织和内部审计机构。因其性质不同和政府投资项目的特点,各审计主体各自对政府投资项目的不同阶段、不同内容进行审计。应建立以各级审计机关为核心统筹协调、社会审计组织和内部审计机构为补充的审计组织机制,在项目建设的不同阶段按照各自职责,为实现共同的审计目标发挥各自专业优势,使审计在组织结构上相互配合和促进,以充分发挥审计功效。

四是建立一套完善可行、有效的项目评价指标体系。在项目实施阶段的审计过程中,除通过重点监督检查项目目标体系质量、进度、造价等的整体性、协同性外,应辅之以审计评价指标,在评价政府投资项目整体协同度的基础上及时提出审计意见,可以促进项目系统整改,以实时提高项目整体的效能。

五是提高审计人员的专业胜任能力,配备熟悉大数据业务的前沿专业人才,使审计监督全覆盖的实施具有合格专业人才保障。

六是完善相关的法律法规、审计准则,为审计监督全覆盖的有效发挥提供充分的制度保障、专业技术支撑和操作指南。

七是实行动态目标管理的制度安排。通常,项目质量、进度、造价和建设效果是政府投资项目管理的重要因素。由于项目的建设实施过程往往会与社会经济生活的环境有很大的关系,加上项目从立项决策到竣工投用的全寿命周期范围内各审计利益相关方的利益随建设过程在不断变化,所以需要通过审计促进政府投资项目各管理部门和单位按照以项目整体目标为核心的思想,实行动态管理,保证项目协调实现并均衡发展,使审计信息在利益关系人之间进行良性互动,实现跨组织层面的、动态的沟通和交流,最大限度消除信息不对称,减少”逆向选择”和“道德风险”。

八是设计、实行政府投资项目激励约束机制,围绕项目建设的时间、进度、资源、质量等方面进行设计。激励约束机制是一种有效解决委托代理关系基本问题即代理方问题的方法。激励的产生主要由于信息不对称使委托方在无法获得代理人的私人信息的情况下可能导致产生机会风险。激励可以使得代理人真实发布自己的私人信息,其实质是委托方驱使代理方的目标导向趋同于自己的目标,其设计就是要在一定的约束条件下,最大限度地实现政府投资项目利益。审计机制因其具有鉴证评价的功能具有一定激励作用,也可认为审计是一种反向激励。

九是建立明确的风险分担机制,明晰项目所涉利益主体之间的权责利关系。政府投资项目因其规模大、周期长、投资高、建设复杂、参与主体多等特点,面临的风险大,政府相关部门和项目业主都无力承担这些风险。因此,应在政府部门、项目业主和其他各利益相关方之间建立有效的风险分担机制,以项目利益为核心,合理界定与划分责任,以明确责任方的权责利关系,调动项目各方的积极性。

来源:中国财经报

作者:彭毅林

单位:湖南财政经济学院

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